Wesentliche Gleichwertigkeit

Definition und Rechtsgrundlage

Die wesentliche Gleichwertigkeit (Substantial Equivalence, SE) ist der Maßstab, an dem die US-amerikanische Behörde FDA eine 510(k) Premarket Notification beurteilt. Der Hersteller vergleicht sein neues Produkt mit einem bereits rechtmäßig vermarkteten Produkt, dem Predicate Device (Vergleichsprodukt). Anders als bei der PMA muss er nicht unabhängig die Sicherheit und Wirksamkeit seines Produkts darlegen. Die FDA stützt sich nach eigener Aussage im 510(k)-Kontext zum Teil auf ihre frühere Feststellung zum Predicate.

Die gesetzliche Grundlage ist Section 513(i) des Federal Food, Drug, and Cosmetic Act (FD&C Act, das US-Bundesgesetz über Lebensmittel, Arzneimittel und Kosmetika), im US Code als 21 U.S.C. 360c(i) geführt. Danach ist ein Produkt gegenüber einem Predicate wesentlich gleichwertig, wenn es dieselbe Zweckbestimmung (Intended Use) hat und die FDA feststellt, dass es entweder dieselben technologischen Merkmale hat oder, bei abweichenden Merkmalen, so sicher und wirksam ist wie ein rechtmäßig vermarktetes Produkt und keine anderen Fragen zu Sicherheit und Wirksamkeit aufwirft. Als abweichende technologische Merkmale gilt eine wesentliche Änderung bei Materialien, Design, Energiequelle oder anderen Merkmalen. Die Verordnung 21 CFR 807.100(b) übernimmt diese Kriterien. Bei abweichenden Merkmalen kann die FDA klinische oder wissenschaftliche Daten verlangen, wenn sie diese für nötig hält.

Die FDA erläutert das Verfahren in der Guidance „The 510(k) Program: Evaluating Substantial Equivalence in Premarket Notifications [510(k)]“ (Das 510(k)-Programm: Bewertung der wesentlichen Gleichwertigkeit in Premarket Notifications) vom 28. Juli 2014. Guidances der FDA sind nicht bindend.

Das Predicate Device

Nach 21 CFR 807.92(a)(3) ist ein rechtmäßig vermarktetes Produkt (Legally Marketed Device) eines der folgenden: ein Produkt, das vor dem 28. Mai 1976 vermarktet wurde, ein Produkt, das von Klasse III auf Klasse II oder I herabgestuft wurde (siehe FDA-Klassifizierung), oder ein Produkt, das im 510(k)-Verfahren als wesentlich gleichwertig befunden wurde. Die Guidance nennt dieses Produkt üblicherweise „Predicate Device“ oder „Predicate“. Bei den vor 1976 vermarkteten Produkten gilt das nur, soweit für sie keine PMA erforderlich ist. Nicht als Predicate taugt ein Produkt, das auf Initiative der FDA vom Markt genommen oder von einem Gericht als „misbranded“ (fehlerhaft gekennzeichnet) oder „adulterated“ (verfälscht) festgestellt wurde.

Für die Wahl des Predicates nennt die Guidance mehrere Regeln:

• Ein Predicate genügt. Die FDA empfiehlt, ein einzelnes zu benennen. Werden mehrere genannt, soll der Hersteller ein primäres Predicate (Primary Predicate) angeben, also das mit den ähnlichsten Indications for Use und technologischen Merkmalen.
• Mehrere Predicates kommen nur infrage, wenn sie dieselbe Zweckbestimmung stützen. Ein „Split Predicate“, bei dem die Zweckbestimmung an einem Produkt und die Technologie an einem anderen mit abweichender Zweckbestimmung gemessen wird, ist mit dem 510(k)-Maßstab nicht vereinbar.
• Reference Devices sind weitere rechtmäßig vermarktete Produkte, die wissenschaftliche Methoden oder Referenzwerte stützen können. Sie sind ausdrücklich kein Predicate.
• Der Hersteller nennt das Predicate im 510(k) Summary, das die Verordnung in 21 CFR 807.92 beschreibt. Ändert er sein eigenes, bereits freigegebenes Produkt, kann er dieses als Predicate verwenden.

Prüfschritte der FDA

Die Guidance gliedert die Prüfung in Entscheidungspunkte (Decision Points) eines Ablaufdiagramms. Die FDA geht der Reihe nach vor:

• Entscheidungspunkt 1: Ist das Predicate rechtmäßig vermarktet? Wenn nein, ist das Produkt nicht gleichwertig (Not Substantially Equivalent, NSE).
• Entscheidungspunkt 2: Haben beide Produkte dieselbe Zweckbestimmung? Dazu prüft die FDA die gesamte Kennzeichnung auf Übereinstimmung mit den Angaben zur Anwendung. Wenn nein, folgt NSE.
• Entscheidungspunkt 3: Haben die Produkte dieselben technologischen Merkmale? Wenn ja, ist das Produkt gleichwertig (SE).
• Entscheidungspunkt 4: Werfen die abweichenden Merkmale andere Fragen zu Sicherheit und Wirksamkeit auf? Wenn ja, folgt NSE.
• Entscheidungspunkte 5a und 5b: Sind die vorgeschlagenen wissenschaftlichen Methoden zur Bewertung der Unterschiede akzeptabel, und belegen die Leistungsdaten die Gleichwertigkeit? Nur bei zweimal „ja“ ist das Produkt gleichwertig.

Eine „andere Frage“ ist nach der Guidance eine Frage, die durch die technologischen Merkmale des neuen Produkts aufgeworfen wird, beim Predicate nicht galt und ein erhebliches Sicherheits- oder Wirksamkeitsproblem darstellt.

Zweckbestimmung und Indications for Use

Für die Gleichwertigkeit muss die Zweckbestimmung dieselbe sein. Die Guidance versteht darunter den allgemeinen Zweck oder die Funktion des Produkts, die die Indications for Use einschließt. Diese beschreiben nach 21 CFR 814.20(b)(3)(i) die Krankheit oder den Zustand, die das Produkt diagnostiziert, behandelt, verhindert, heilt oder lindert, einschließlich der Patientengruppe. Die FDA ermittelt die Zweckbestimmung anhand der vorgeschlagenen Kennzeichnung (siehe Verwendungszweck).

Nicht jede Änderung der Indications for Use bedeutet eine neue Zweckbestimmung. Nach der Guidance ist das nur der Fall, wenn die Änderung andere Fragen zu Sicherheit und Wirksamkeit aufwirft und einen sinnvollen Vergleich mit dem Predicate ausschließt. Besondere Aufmerksamkeit verlangen laut Guidance unter anderem eine andere Patientengruppe, etwa Erwachsene gegenüber Kindern, oder ein anderer klinischer Rahmen, etwa Krankenhaus gegenüber häuslicher Anwendung.

Mögliche Ergebnisse und fehlendes Predicate

Nach 21 CFR 807.100(a) kann die FDA ein Produkt per Order als gleichwertig oder als nicht gleichwertig einstufen, zusätzliche Informationen anfordern, die Entscheidung bis zu einer Offenlegungserklärung nach Part 54 zurückhalten oder mitteilen, dass keine Premarket Notification erforderlich ist. Bis der Antragsteller eine Order über die Gleichwertigkeit erhält, darf er das Produkt nicht vermarkten.

Die Guidance unterscheidet zwei Arten von NSE-Entscheidungen. Fehlt ein Predicate, liegt eine neue Zweckbestimmung vor oder werfen die abweichenden Merkmale andere Fragen auf, ist das Produkt von Gesetzes wegen automatisch Klasse III. Es braucht dann eine PMA oder, wenn es dafür geeignet ist, ein De-Novo-Verfahren. Reichen dagegen nur die vorgelegten Nachweise nicht aus, bleibt eine neue 510(k) mit anderen oder zusätzlichen Daten möglich. Gibt es kein Predicate mit derselben Zweckbestimmung, kann der Hersteller nach der Guidance einen De-Novo-Antrag stellen, nach einer NSE-Entscheidung oder direkt. Für den direkten Weg empfiehlt sie, vorab über die Pre-Submission zu klären, ob ein gültiges Predicate existiert.

Auswahl des Predicates: Entwurf von 2023

Im September 2023 hat die FDA einen Entwurf der Guidance „Best Practices for Selecting a Predicate Device to Support a Premarket Notification [510(k)] Submission“ (bewährte Vorgehensweisen bei der Auswahl eines Predicates) als Entwurf veröffentlicht. Eine Endfassung ist nach unserer Recherche nicht erschienen (Stand Oktober 2026), der Entwurf trägt den Vermerk „Not for Implementation“ und ist daher nur ein Hinweis auf die Richtung der FDA.

Der Entwurf empfiehlt, aus den gültigen Predicates eines zu wählen, das keine ungemilderten gebrauchsbezogenen oder konstruktionsbezogenen Sicherheitsprobleme (use-related or design-related safety issues) aufweist. Dazu rät er, vorab die Datenbanken MAUDE, Medical Device Reporting und MedSun auf gemeldete Verletzungen, Todesfälle und Fehlfunktionen zu durchsuchen (siehe MAUDE-Datenbank). Außerdem empfiehlt er ein Predicate ohne konstruktionsbezogenen Rückruf.

Bezug zu Human Factors

Die FDA-Guidance „Content of Human Factors Information in Medical Device Marketing Submissions“ (Inhalt von Human-Factors-Informationen in Marktzugangsanträgen), seit dem 29. Mai 2026 final, gilt auch für 510(k)-Einreichungen und ergänzt die FDA Human Factors Guidance. Sie stellt klar, dass bei der 510(k) die wesentliche Gleichwertigkeit der Entscheidungsmaßstab ist und Human-Factors-Informationen nur einen Bestandteil der Gesamtbewertung bilden. Aus der Gleichwertigkeit folgt deshalb nicht von selbst, welche Human-Factors-Informationen einzureichen sind. Das richtet sich nach der Guidance.

Das Predicate taucht dort an mehreren Stellen auf:

• Bekannte Gebrauchsprobleme: Ein Abschnitt des HFE/UE Reports (HFE/UE Report) fasst bekannte Gebrauchsprobleme früherer Modelle oder ähnlicher Produkte zusammen, ausdrücklich auch von Predicates. Die Guidance empfiehlt, anzugeben, dass keine bekannt sind, wenn das zutrifft (siehe Bekannte Gebrauchstauglichkeitsprobleme).
• Änderungen der Benutzungsschnittstelle: Für ein geändertes Produkt, dessen Predicate das eigene freigegebene Produkt ist, fragt die Guidance, ob sich Benutzungsschnittstelle, Benutzer, Verwendungen, Nutzungsumgebungen, Training oder Kennzeichnung ändern. Ohne solche Änderungen genügt die niedrigste der drei Human-Factors-Kategorien. Erweitert ein Hersteller die Indikation auf pädiatrische Patienten, zählt die Guidance das als neue Benutzergruppe.
• Vergleich mit dem Predicate: In den Beispielen der Kategorie 2 vergleichen die Hersteller Indikationen, Nutzungsumgebung, Benutzer und Kennzeichnung mit dem Predicate. Bei geringer Komplexität der Benutzungsschnittstelle und ähnlichen, lange vermarkteten Produkten begründen sie, warum sie keine Daten der Human-Factors-Validierung einreichen. Die Guidance betont, dass solche Beispiele nicht abschließend und fallspezifisch sind.
• Grenzen der Gleichwertigkeit: Die FDA kann Validierungsdaten auch dann verlangen, wenn sie für den Produkttyp bisher nicht üblich waren, etwa bei einem erheblichen Unterschied zu ähnlichen rechtmäßig vermarkteten Produkten. Genannt werden ein neues technologisches Merkmal, neue Indications for Use, eine geänderte Nutzungsumgebung oder neue Benutzergruppen.

Für die Praxis folgt daraus: Die Unterschiede zum Predicate sollten früh nicht nur technisch, sondern auch aus Sicht der Benutzung erfasst werden. Ausgangspunkt ist die Nutzungsrisikoanalyse (URRA). Ob dabei gefährdungsbezogene Nutzungsszenarien im Sinne der IEC 62366-1, von der FDA als kritische Aufgaben (Critical Tasks) bezeichnet, betroffen sind, bestimmt den weiteren Umfang.

Häufige Fragen (FAQ)

Quellen

• FDA Guidance: Content of Human Factors Information in Medical Device Marketing Submissions
• FDA Guidance: Applying Human Factors and Usability Engineering to Medical Devices
• IEC 62366-1:2015+AMD1:2020, Medical devices, Part 1: Application of usability engineering to medical devices
• 21 CFR 807.100, FDA action on a premarket notification
• 21 CFR 807.92, Content and format of a 510(k) summary
• Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, Section 513 (21 U.S.C. 360c), Classification of devices intended for human use
• FDA Guidance: The 510(k) Program: Evaluating Substantial Equivalence in Premarket Notifications [510(k)]
• FDA Draft Guidance: Best Practices for Selecting a Predicate Device to Support a Premarket Notification [510(k)] Submission

Verwandte Begriffe

• FDA Human Factors Guidance
• Bekannte Gebrauchstauglichkeitsprobleme
• Verwendungszweck / Zweckbestimmung (Intended Use)
• Nutzungsrisikoanalyse (Use-related Risk Analysis, URRA)
• Human-Factors-Validierung (Human Factors Validation Testing)
• HFE/UE Report (Human Factors Report)
• Kritische Aufgabe (Critical Task)
• MAUDE-Datenbank

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